Uno de los principios fundamentales de nuestra Constitución es la igualdad ante la ley. En términos sencillos, todos los ciudadanos deberíamos someternos a las mismas reglas y responder ante las mismas instituciones cuando se nos atribuye la comisión de un delito.

Sin embargo, nuestra propia Constitución mantiene una importante excepción para determinados altos funcionarios del Estado: el antejuicio político.

El artículo 99 de la Constitución establece actualmente que corresponde a la Cámara de Diputados acusar ante el Senado al presidente de la República, senadores, diputados, ministros de Estado, magistrados del Tribunal Constitucional, miembros de la Junta Nacional de Justicia, jueces de la Corte Suprema, fiscales supremos, defensor del pueblo y contralor general por infracciones constitucionales y por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones.

A su vez, el artículo 100 dispone que corresponde al Senado adoptar la decisión respectiva y que, ante una resolución acusatoria de contenido penal, el fiscal de la Nación evalúa el ejercicio de la acción penal ante la Corte Suprema.

Es decir, para que determinados altos funcionarios puedan enfrentar un proceso penal por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, existe previamente una instancia política en el Congreso.

Y allí surge una pregunta que considero necesaria:

¿Por qué, para determinar si un alto funcionario debe responder ante la justicia, tiene que intervenir previamente el poder político?

Un ciudadano común no necesita una votación del Congreso

Si cualquier ciudadano es denunciado por la presunta comisión de un delito, no necesita que un grupo de políticos vote previamente para determinar si el Ministerio Público puede ejercer sus competencias.

La Fiscalía investiga conforme a sus atribuciones y, cuando existen elementos suficientes, corresponde al sistema de justicia determinar si procede una acusación y, finalmente, si existe responsabilidad penal.

Con determinados altos funcionarios ocurre algo diferente.

El Tribunal Constitucional ha definido el antejuicio como una prerrogativa funcional mediante la cual determinados funcionarios no pueden ser procesados penalmente por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones sin que previamente se desarrolle el procedimiento constitucional correspondiente.

La finalidad histórica de esta institución puede entenderse: proteger el ejercicio de las altas funciones públicas frente a denuncias temerarias o utilizadas como mecanismos de persecución política.

Pero debemos preguntarnos si esa protección justifica mantener una barrera política previa entre la presunta comisión de un delito y la actuación de la justicia.

La aritmética parlamentaria

Aquí aparece, a mi juicio, uno de los principales problemas del antejuicio.

En el Congreso se puede debatir ampliamente.

Se pueden presentar informes, revisar documentos, escuchar argumentos jurídicos y garantizar el derecho de defensa del funcionario involucrado.

Pero finalmente llega un momento en que la decisión se traduce en algo mucho más simple:

se cuentan votos.

Esa es la naturaleza de un Parlamento.

Las leyes se aprueban mediante votos. Las mociones se deciden mediante votos. Las censuras se deciden mediante votos. Las reformas constitucionales requieren determinados números de votos.

La democracia representativa funciona así.

El problema aparece cuando esa misma aritmética parlamentaria determina si una presunta conducta delictiva puede llegar o no ante la justicia.

Porque en política no necesariamente prevalece el mejor argumento jurídico.

Puede prevalecer quien tenga más votos.

Tener los votos no significa tener la razón

Un parlamentario puede adoptar una decisión por convicción jurídica, pero también intervienen factores propios de la actividad política: posiciones de bancada, alianzas, acuerdos entre grupos parlamentarios, coyunturas, intereses institucionales y estrategias partidarias.

No sostengo que todos los parlamentarios voten necesariamente bajo estas consideraciones ni que toda decisión del Congreso sea incorrecta.

El punto es otro.

El Congreso es, por definición, un órgano político.

Por ello, no debería sorprendernos que sus decisiones respondan también a determinadas correlaciones de fuerzas políticas.

Precisamente por esa razón resulta válido preguntarnos si corresponde entregar a un órgano político la posibilidad de decidir previamente si una persona puede enfrentar un proceso penal.

La responsabilidad penal no debería depender de una mayoría parlamentaria.

Debería depender de los hechos, de las pruebas y de la aplicación de la ley.

Cuando faltan votos, el caso puede no llegar a un juez

En nuestro sistema, diversas denuncias constitucionales contra altos funcionarios han terminado archivadas, declaradas improcedentes o no han obtenido los votos requeridos para continuar.

Esto debe explicarse cuidadosamente.

Que una acusación no prospere en el Congreso no significa que el funcionario sea culpable.

Afirmarlo sería incorrecto.

La responsabilidad penal únicamente puede determinarse dentro de un proceso con todas las garantías del debido proceso y por el órgano jurisdiccional competente.

Pero allí aparece precisamente una de las contradicciones del sistema.

Si una acusación penal no supera previamente la instancia política, el Poder Judicial puede no llegar a pronunciarse sobre el fondo del caso.

Por tanto, la discusión no consiste en sostener que quienes no fueron acusados por el Congreso necesariamente cometieron delitos.

La pregunta es mucho más sencilla:

¿quién debería determinar jurídicamente si existe responsabilidad penal: los políticos o los jueces?

Cambió el Congreso, pero el problema permanece

Con la entrada en vigencia de la bicameralidad se modificó el procedimiento.

Ahora corresponde a la Cámara de Diputados formular la acusación ante el Senado, mientras que este adopta la decisión que constitucionalmente corresponda. Cuando existe una resolución acusatoria de contenido penal, el fiscal de la Nación evalúa el ejercicio de la acción penal ante la Corte Suprema.

La bicameralidad ha cambiado la estructura del Parlamento y la distribución de funciones entre ambas cámaras.

También se modificaron las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Por ejemplo, la presentación inicial del presidente del Consejo de Ministros ante la Cámara de Diputados ya no está asociada a un voto obligatorio de confianza, aunque permanece la posibilidad constitucional de plantear una cuestión de confianza en los casos previstos por la Constitución.

Sin embargo, en materia de antejuicio el problema central permanece:

una decisión política continúa siendo necesaria antes de que determinados altos funcionarios puedan enfrentar la vía penal por delitos de función.

Cambió el procedimiento.

Cambió la estructura del Congreso.

Pero la barrera política continúa.

La política debe hacer política y la justicia debe hacer justicia

El Congreso cumple funciones fundamentales dentro de una democracia.

Debe legislar.

Debe fiscalizar políticamente al Gobierno.

Puede realizar investigaciones sobre asuntos de interés público.

Puede interpelar y censurar ministros dentro de las competencias constitucionales de la Cámara de Diputados.

Estas son funciones legítimas y necesarias.

Pero investigar penalmente un delito corresponde al Ministerio Público.

Y determinar la responsabilidad penal corresponde al Poder Judicial.

Esta separación no debilita al Congreso.

Por el contrario, permite que cada institución cumpla adecuadamente la función que le corresponde.

El propio Tribunal Constitucional, al analizar el antejuicio, ha destacado la necesidad de preservar la participación autónoma e independiente del Ministerio Público y del Poder Judicial en el juzgamiento de altos funcionarios.

¿Y las denuncias utilizadas con fines políticos?

El principal argumento para mantener el antejuicio es razonable.

Un ministro, un magistrado, un parlamentario o cualquier otra alta autoridad puede ser objeto de numerosas denuncias simplemente por las decisiones que adopta en ejercicio de sus funciones.

Eliminar cualquier tipo de protección podría facilitar la utilización del sistema penal como instrumento de hostigamiento político.

Ese riesgo existe y no debe ser ignorado.

Pero considero que la solución no debería consistir en colocar al Congreso como filtro previo de la justicia penal.

El propio sistema de justicia debe contar con mecanismos sólidos para distinguir una denuncia sustentada de una denuncia manifiestamente infundada.

Puede establecerse una fiscalía especializada para estos casos.

Puede mantenerse un procedimiento penal especial debido a la naturaleza del cargo.

Puede establecerse que las investigaciones y los procesos sean conocidos directamente por órganos superiores del Ministerio Público y de la Corte Suprema.

También deben existir mecanismos efectivos frente a las denuncias maliciosas.

Lo que no considero necesario es que la posibilidad de llegar ante un juez dependa previamente de conseguir una determinada mayoría política.

Proteger la función, no a la persona

Existe una diferencia fundamental entre proteger una función pública y proteger personalmente a quien temporalmente ocupa un cargo.

Un parlamentario, por ejemplo, necesita determinadas garantías para emitir opiniones y votos en el ejercicio legítimo de sus funciones sin temor a represalias judiciales por ellas.

Ese tipo de protección resulta necesaria para el adecuado funcionamiento de una democracia.

Algo distinto ocurre cuando existen elementos relacionados con la presunta comisión de un delito.

Las prerrogativas constitucionales deben justificarse por la necesidad de proteger la función y no convertirse en privilegios personales frente a la justicia.

Ese debería ser el punto de partida:

proteger la función cuando sea necesario, pero no impedir innecesariamente que actúe la justicia.

El Congreso debe mantener el control político

Eliminar el antejuicio como requisito previo para el procesamiento penal no significa eliminar las facultades de control político del Congreso.

Son asuntos diferentes.

Si un alto funcionario incurre en una infracción constitucional, corresponde determinar las responsabilidades y sanciones que la propia Constitución atribuya al Parlamento.

El Congreso debe continuar ejerciendo control político.

Pero si estamos frente a la presunta comisión de un delito —como cohecho, peculado, negociación incompatible, tráfico de influencias u otro ilícito penal— la responsabilidad debería determinarse dentro del sistema penal.

Una cosa es responsabilidad política y otra responsabilidad penal.

No deberíamos confundirlas.

Todos ante la misma justicia

Considero, por ello, que el país debería debatir seriamente la eliminación del antejuicio político como requisito previo para el procesamiento penal de los altos funcionarios.

Una reforma de esta naturaleza requeriría modificar los artículos correspondientes de la Constitución y adecuar posteriormente la legislación procesal.

No estoy proponiendo eliminar el debido proceso.

Todo lo contrario.

El investigado debe conservar plenamente su derecho de defensa, la presunción de inocencia, el derecho al juez competente y todas las demás garantías constitucionales que corresponden a cualquier ciudadano.

Tampoco significa que cualquier denuncia deba convertirse automáticamente en un proceso penal.

Corresponderá al Ministerio Público evaluar los hechos y determinar, conforme a la ley, cuándo corresponde investigar, archivar o formular una acusación.

Lo que cuestiono es que exista un filtro político adicional únicamente por el cargo que ocupa o ha ocupado una persona.

Porque entonces debemos volver al principio con el que comenzamos:

¿somos realmente iguales ante la ley?

La justicia no debería decidirse contando votos

Podemos comprender por qué históricamente surgió el antejuicio.

Podemos reconocer que existen riesgos de persecución política.

Podemos establecer mecanismos especiales para proteger adecuadamente el ejercicio de determinadas funciones públicas.

Pero, después de todo ello, queda una pregunta muy sencilla:

Si existen indicios suficientes de la comisión de un delito, ¿por qué debemos preguntarnos primero cuántos votos existen a favor o en contra dentro del Congreso?

Un presunto delito no debería convertirse en un problema de sumas y restas parlamentarias.

No debería importar si una autoridad tiene suficientes aliados políticos para impedir una acusación ni si tiene suficientes adversarios para impulsarla.

La justicia no debería depender de la aritmética parlamentaria.

Que investigue el Ministerio Público.

Que la persona investigada ejerza plenamente su defensa.

Que se examinen los hechos y las pruebas.

Y que sea finalmente el Poder Judicial quien determine si existe o no responsabilidad penal.

El Congreso debe hacer política.

El Ministerio Público debe investigar.

El Poder Judicial debe juzgar.

Y frente a la justicia, todos deberíamos ser iguales.

Miguel Angel Espinoza Torres